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宋朝中央政府对地方的管制:地方对中央唯命是从

热度243票  浏览1868次 【共0条评论】【我要评论 时间:2010年1月22日 00:14

  在唐末五代藩镇割据阴影下建立起来的赵宋王朝,是一个极为强调中央集权的王朝,中央采取了通过控制地方官员,以控制地方财政、司法和军事大权的策略。有宋一代,中央掌握地方大小官员的任命权,并通过各项监控制度和措施管理地方官员的升迁降黜。专制主义中央集权在宋代大为加强。虽然说在此体制下,地方对中央以顺从为主,但在自身利益的左右下,奉行不虔和欺瞒的情况,也时有发生。另外,还有少数受儒家思想熏陶的地方官,为了正义与公理而敢于违抗中央的错误指令的情况。

  一、地方官员的任命权掌握在中央手中

  中国古代专制主义中央集权的等级授职体制,确立于秦汉,至宋代有了更为深入的强化和发展。司马光《涑水记闻》卷1有云:“太祖既得天下,诛李筠、李重进,召赵普问曰:'天下自唐季以来,数十年间,帝王凡易十姓,兵革不息,苍生涂地,其故何也?吾欲息天下之兵,为国家建长久之计,其道何如?'普曰:'陛下之言及此,天地人神之福也。唐季以来,战斗不息,国家不安者,其故非他,节镇太重,君弱臣强而已矣。今所以治之,无他奇巧也,惟稍夺其权,制其钱谷,收其精兵,则天下自安矣。'”宋太祖和赵普君臣之间的对话,极其准确地表明了这一状况,即赵宋王朝为避免重蹈中唐五代藩镇割据战乱的历史覆辙,将强化中央集权、实现中央对地方的绝对控制置于关系“国家长久之计”的高度。

  

  中央对地方绝对控制的实现,首先体现在加强等级授职体制,目的在于加强对地方官员的控制。有宋一代,地方各级官员的任命权,始终被中央牢牢掌握,甚至很小的官都由中央任命。具体任命方式,主要有以下三种:

  1.特旨除授 皇帝直接任命,时称“特旨除授”。重要地区的监司、知州、知府等地方高级官员,通常由皇帝本人亲自任命。皇帝依据个人的了解和身边人员的推荐,把认为可信的人派到重要地方,其目的在于使地方能更好地秉承皇帝的旨意,而这些由皇帝本人亲自任命的地方官员,视这种任命方式为无尚荣耀,自然更为尽心竭力地效忠于皇帝。通过皇帝直接任命地方官,对于增强地方对朝廷的向心力、加强中央集权显然有利。

  与“特旨除授”相配套的是“陛辞”制度。即宋代的地方要员在离京赴任时,通常要当面向皇帝本人辞行,时称“陛辞”、“见辞”、“辞见”、“朝辞”或“朝辞进对”。“朝廷政事,以民为本。与民亲者,莫如逐路监司,及州长吏。祖宗以来,常重其选。故监司辞见皆得上殿,而州长吏人数猥多,不可人人廷见。则择其州之要重繁剧、与夫沿边守御之地为长吏者,则许上殿。”

  宋代的最高统治者认为“陛辞”是加强对地方控制的重要手段之一。皇帝借“陛辞”之机,不仅要显示皇帝的信任与恩宠,如宋神宗时吕希道除知澶州,陛辞日,上谕曰:“以河徙,欲镇安百姓,执政进拟从官,朕选用卿。”更要当面考查地方官员的品质、才能,史称:“祖宗旧制,诸道帅守、使者辞见之日,并召对便殿,非特可以周知利害,亦可观阅人才”;“非独以通下情,知外事,亦以考察群臣能否情伪,非苟而已”。皇帝或向臣下直接发布治理地方的训令,宋孝宗时,“静江府李浩朝辞进对,上谕监事曰:'相度以闻,官吏贪虐、庸懦、不任职,奏来。'”“新知泰州李东朝辞进对,上曰:'卿到任,须多买耕牛,劝课农桑。'”有宋一代,对“陛辞”都很重视。

  2.宰相堂除面对庞大的官僚队伍,皇帝自然无法个个都了解,于是有了任命地方官的第二种方式--堂除,即“都堂奏差者也”,由宰相府差除官员。北宋开国伊始,为适应京朝官出任重要地方知州、通判、知县的需要,“除授皆出中书,不复由吏部”。以这种方式任命的地方官员,主要依凭宰执大臣的考察、了解,任命的权力集中在宰相府。“堂除之说,天子托大臣以选择人才,无资格之拘,无关键之限”。堂除地方官,可以打破官员升迁受资格年限限制的弊端,这对选择合适的地方官大有好处。来自宰执大臣的赏识任命,士大夫们也以此为荣。宰相堂除选任地方官制度,同样是中央强化中央集权的表现。

  制度虽好,却终究要人来执行。官吏的奸赃卖官,令这项强化中央集权的制度出现了弊端。宋徽宗时,宰相蔡京“窃弄威柄,鬻卖官爵,货赂公行,盗用库金,奸赃狼藉。取代蔡京的王黼“当国时,公然受贿赂,卖官鬻爵,至有定价。故当时为之语,曰:'三千索,直秘阁。五百贯,擢通判。'”不仅是宰相,连堂吏都在卖官。至995年(道元年),宋太宗说:“近代诚为乱世,岂有中书布政之地,天下除授,皆出堂后官之手?卖官鬻爵,习以为常,中外官吏,贤愚善恶,无所分别,时政如此,安得不乱也。”宋徽宗建中靖国初年,蔡京知开封府,“惟曲奉权幸。堂吏段处约等,私卖恩泽(即卖官)”,蔡京“不敢推治”。在此弊端下,地方官出现鱼龙混杂也就不足为怪了。

  3.吏部注授宋廷任命地方官的第三种方式是吏部注授,除了皇帝特旨除授、宰相堂除以外,大部分基层地方官员由吏部任命,简称“部注”,所注授的官阙称部阙。“自朝议大夫而下,受常调差遣者,皆归吏部”,甚至连级别很低的地方小官,如监廉州石康县都盐仓兼回环库、监太平州黄池镇户部赡军酒库兼烟火公事、监婺州都税院这样小小的监当官,都由吏部差注。

  面对如此庞大的官僚队伍,吏部如何能了解得非常清楚,其中自然也有很多弊端。如吏部官吏卖官,宋钦宗时,欧阳徼上书说:“比年吏部注差,无非贿赂,其原既不清,则其流必浊矣”,他建议“痛惩铨选受赂之弊”。

  二、各项制度确保中央对地方的控制

  在紧紧抓住地方官任命权的同时,宋代中央还确立了各项制度,进一步加强集权,强化对地方的控制。其重要制度主要有:

  1.任期制 官员长期在一地任职,难免会形成自己的政治圈子和关系网络。北宋开国之初,就对地方官实行定期的任期制,在任满之后,官员必须离开任职地,回京师重新参加新职的选任。宋初地方官通常是一年一考,三年一任。后来各个时期随形势而变化,有两年一任的,有两年半一任的。任期制可以防止地方官在当地结党营私,尾大不掉,有利于加强中央集权。

  由于冗官问题突出,任期制在实际执行中,出现了地方官任期太短、更易过于频繁的弊端,对地方政治产生了许多不利影响。1051年(宋仁宗皇韦占三年),御史中丞王举正指出:“在许州、应天府,六年更转运使十六人,转运使所使,察官吏能否与民疾苦,而数易如此,岂能究宣朝廷德泽乎?”不少大臣对任期制提出了反对意见,但宋廷却没有做根本性的变革。

  2.回避制 回避制度是宋代加强对地方管理控制的另一项重要制度,包括地区回避和亲属回避。为防止官员结党营私,宋代继承隋唐制度,地方官选任实行地区回避,地方县丞、尉等“尽用他郡之人”。南宋时又补充规定:官员在非乡贯“州县寄居已及七年,虽未及七年,而有田产物力及三等户以上,并不许注授本处差遣”;“不系本贯而寄居及三年,或未及三年而有田产物力,虽非居住处亦不注”。宋代地方州县官,不但回避在本贯任官,也不许在本人祖产和妻家田产所在地任官。

  3.监察制 宋代在地方官员中广泛实施监察制度,通过地方官员互相监察,以确保中央的控制。特别是在每一路设安抚使、转运使、提点刑狱、提举常平等官员,这些官员既各有职属,又互相监察,还共同对所属州县具有按察的职责。“祖宗之规模在于州县,州委之生杀,县委之赋役。虑其或失于中也,为之转运使、提点刑狱以按察而纠举之,其委任谨重之道至矣。

  在对地方官员的考课监察中,中央采取了“以御史台总帅阃、监司,监司总守悴,守倅总州县属官”的办法,监司察郡守,郡守察县令,层层牵制,最终集权中央。宋代监司责任重大,也拥有很大的权力,在防范部属极严的宋代,有这么多权力的监司,不可避免地成为朝廷重点防范的对象。

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